Советская система местного самоуправления. Организация местной власти в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представ­ления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено еди­ного государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в форми­рование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, сол­датских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьян­ских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимос­вязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определе­нии компетенции и пределов полномочий местных Советов, уста­навливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправ­ления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, де­ревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммуналь­ным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регули­рующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возрос­ло во второй половине 80-х г. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осу­ществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при от­делении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоу­правления и местного хозяйства в СССР».

Новый этап становления и развития в России местного само­управления, действительно современного муниципального управ­ления, начался в стране в 1993 г.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принят в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, полностью вступил в силу в 2009 году.

В ходе первой русской революции 1905 - 1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти - Советы рабочих депутатов, заменявшие собой подконтрольные правительству органы городского самоуправления, а также органы административного управления. Формировались новые органы из представителей, делегированных коллективами рабочих заводов и фабрик, вставших на борьбу с самодержавным строем и его органами власти.

Попытки учредить новую власть были подавлены, как и в целом революционные выступления народа. Однако опыт Советов не был забыт. После падения самодержавия в России в феврале 1917 г. Советы стали создаваться повсеместно как органы самоуправления трудового народа - именно отсюда их наименования: Советы рабочих депутатов, Советы крестьянских депутатов и даже Советы солдатских депутатов. Советы брали на себя властные функции, действуя параллельно с органами Временного правительства на местах или даже заменяя их. В Советах пытались занять ключевые позиции политические партии, оказавшиеся на гребне революционных выступлений в России. Партия, ставшая впоследствии правящей в России, социал-демократов - большевиков устами и работами своего лидера В.И. Ленина провозгласила Советы государственной формой власти после победы социалистической революции.

Таким образом, Советам суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. В основе понятия "Совет" лежали представления о демократии как правлении, осуществляемом самим народом с помощью избираемых им коллегий выборных лиц, заседающих в органе власти, советующихся друг с другом по поводу предстоящих решений и принимающих их посредством демократического большинства.

Можно видеть определенную связь создаваемых Советов как коллегиальных органов власти с существовавшими издавна в России крестьянскими общинами, а также с органами земского и городского самоуправления. Правда, от последних Советы отличало то, что Советы формировались из представителей простого, трудового народа, в то время как в органах земского и городского самоуправления большинство составляли представители благородных и имущих сословий. В этом плане Советы были ближе к крестьянской общине, которая строилась на самоуправлении самих крестьян. Не случайно представители различных идеологических направлений полагали, что именно крестьянская община явилась почвой советского строя; сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы "урбанизировали" идеи крестьянского самоуправления См.: Леонтович В.В. История либерализма в России. М., 1995. С. 179 - 309. К этой позиции склоняется и академик Ю.С. Кукушкин: рассматривая крестьянскую общину как фундамент русской государственности, он делает вывод, что крестьянские общинные традиции дали новый сплав, из которого созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов См.: Кукушкин Ю.С. Русская государственность: от общины к Советам // Диалог. 1999. N 11. С. 65, 66.

Тем не менее вскоре после победы Октябрьской революции 1917 г., знаменовавшей победу власти Советов, наблюдается отказ от официальной концепции местного самоуправления. Господствующей стала концепция местных Советов как части единой общегосударственной советской власти. Каждый Совет - вплоть до сельского, поселкового - теперь рассматривался как орган государственной власти, действующий от имени Советского государства, входящий в систему государственных органов.

Причины перехода местных советов к новой концепции следующие:

• 1) превращение каждого Совета в орган государственной власти, действующий от имени государства, по мысли теоретиков данной концепции, укрепляет Совет, повышает его авторитет, заставляет неукоснительно выполнять решения последнего. За Советом стоит мощь государства, которая, если понадобится, будет приведена в действие для обеспечения воли, актов и интересов Совета;
• 2) каждый Совет по этой концепции является частью общегосударственной системы руководства и управления, он участвует в реализации задач государства;
• 3) вместе с тем Совет имеет возможность довести местные проблемы до вышестоящих органов, сделать их решение частью общегосударственных задач. По принципу так называемой обратной связи местный Совет вправе участвовать в обсуждении проблем, которые надо решать на более высоких уровнях управления, сообщать свое мнение и добиваться его учета вышестоящими органами;
• 4) соответственно, нет места и всяким мыслям о самостоятельном и независимом положении Совета в системе власти. Не существует каких-то местных дел, отличающихся от государственных, реально все местные дела есть продолжение дел государственных применительно к определенной территории. Нет почвы для приводившейся ранее общественной теории самоуправления, восприятия местных Советов как общественно-хозяйственных органов;
• 5) включение местных Советов в единую систему государственной власти усиливало государственный контроль не только за соблюдением ими законности, но и в целом за деятельностью Советов. Они обязаны неукоснительно выполнять решения вышестоящих органов власти. Последние были вправе приостанавливать и отменять решения местных Советов в случаях их незаконности и нецелесообразности.

В 1920-е и 1930-е гг. вышестоящие органы могли даже распускать низовые Советы, если, по их мнению, они проводили чуждую классовую политику.

Несмотря на официальный отказ от концепции местного самоуправления, во многих отношениях Советы как органы власти советского периода были сродни органам местного самоуправления в дореволюционной России и западным аналогам местного самоуправления: местный интерес все равно сохранялся в их деятельности; Советы старались решать все вопросы с учетом общих интересов государства, в свою очередь, привлекая его внимание к своим нуждам; формировались местные Советы путем выборов (на первых этапах советской власти на основе сочетания производственного и территориального принципов, когда большинство депутатов избиралось по заводам и фабрикам, а некоторая часть - также и по месту жительства граждан; далее - только по территориальному принципу); вопросы решались в коллегиальном порядке на сессиях Советов и заседаниях их исполнительных комитетов; население привлекалось к деятельности Советов.

Характеризуя местное самоуправление как независимое основание общественной жизни, обеспечивающее реализацию интересов проживающих на компактных территориях граждан, в противовес сильной абстракции "общественного интереса в целом", чьим выразителем выступает государство, Г.В. Барабашев отмечал, что "всяческие дефиниции местного самоуправления - в его советском варианте, муниципальном или любом другом - должны исходить из двух оснований общественной жизни. Во-первых, учет своего местного интереса должно реализовывать именно местное самоуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо иные органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, а не клянчить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Во-вторых, оно должно быть проводником общего интереса, действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном управлении" Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Местное самоуправление. С. 283..

Советское общество зачастую характеризуется как классовое. С этим трудно спорить. Однако надо принять во внимание ряд факторов. Прежде всего, предшествовавший ему строй в царской России также являлся классовым, в нем основой власти были имущие слои, а трудовая масса весьма ограниченно допускалась во власть. Классовость советского строя состоит в том, что эти слои (дворяне, капиталисты) отстранялись от власти, а ранее неимущие слои получали право формировать новую государственную власть и участвовать в отправлении ее функций, тем самым управляя своей жизнью. Следовательно, можно говорить о том, что концепция самоуправления советского периода строилась на классовой основе, когда трудящиеся (впоследствии народ) не знают над собой никакой власти, кроме власти их собственного объединения. Это означало, что трудящиеся получали возможность самостоятельно управлять государством и обществом на всех уровнях - местных и центральных. Само государство создавалось как объединение Советов, а Советы при этом рассматривались как "работающие корпорации", самостоятельно принимающие решения, исполняющие их и осуществляющие контроль за их осуществлением.

Отсюда допустим вывод о существовании местного самоуправления в период советского строя. Безусловно, самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, отличалось от моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной. Советскую социалистическую модель самоуправления, реализуемую на местном уровне, следует рассматривать, опираясь на анализ реального, освобожденного от политизированного, взгляда на сущность проблемы.

Как известно, во второй Программе партии, принятой на VIII съезде РКП(б), было закреплено, что Советское государство в несравненно более широком виде, чем где бы то ни было, осуществило "местное и областное самоуправление без каких бы то ни было сверху назначаемых властей" КПСС в резолюциях и решениях съездов... М., 1970. Т. 2. С. 42..

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, анализируя деятельность местных Советов народных депутатов, отмечали: "Самоуправление на уровне административно-территориальных единиц в советской юридической литературе иногда характеризуется как местное самоуправление. Однако это допустимо в той мере, в какой оно указывает на определенный уровень системы социалистического самоуправления народа в целом". Корифеи советского строительства признавали местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: "Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее - органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике" Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987. С. 54.. Очевидно, что по своей сути Советы являлись органами местного самоуправления, особенно в функциональном плане. Функции местных Советов - это функции местного самоуправления, занимающие основное место в практической повседневной жизни. Однако политическая составляющая деятельности местных Советов, включенных в единую систему органов государственной власти, ставила перед ними задачи более широкого плана, не свойственные местному самоуправлению в традиционном смысле. В первую очередь речь шла об обеспечении единства интересов центра и мест.

Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов проводил мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления: "Мы взяли жизнь как она есть, старались выделить жизнеспособное от гиблого и переходящего... Кто верит в будущее России и творческие силы русского самоуправления, для кого наблюдение - лучшее руководство... не учи, а учись. Приди, признай самобытность и своеобразие наших форм прогресса и помоги ему! Верь, что выйдет хорошо" Городское дело. 1913. N 1. С. 29. Велихов заинтересован в реализации муниципального самоуправления через Советы. И позже он дает позитивный ответ на вопрос: "Существует ли местное самоуправление в СССР?": "Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая коммунальный принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличие местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми направлениями, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует" Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. Часть вторая. С. 243, 286.. Принимая во внимание жесткую встроенность местных Советов в общегосударственную систему, ограниченность их самостоятельности, он приходит к выводу, что "самое уязвимое место местного самоуправления не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области".

Специфика Советов как сочетающих начала власти и самоуправления подчеркивается отечественными учеными и на последующих этапах, особенно когда возникает проблема более полного использования потенциала Советов в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве. В частности, как отмечалось в параграфе, посвященном развитию науки муниципального права, несмотря на официальное непризнание концепции местного самоуправления, профессор В.А. Пертцик "осмеливался" посвятить ему свою монографию (1963 г.) См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963., а профессор Л.А. Григорян в своей монографии 1965 г. уделяет большое внимание началам самоуправления в сути и деятельности Советов См.: Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965.. В постсоветское время также отмечается существование самоуправления в Советском Союзе в разное время. Так, по признанию Т.М. Говоренковой, которую нельзя отнести к апологетам советской системы, существовало советское самоуправление, не имеющее аналогов в мировой истории, организация которого в период восстановления хозяйства 1920-х гг. была уникальна своей встроенностью в советскую систему См.: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 39, 62, 63..

На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.

В основе своей это направление деятельности Советов, не вступая в противоречие с их государственной природой, создавало условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер деятельности Советов свидетельствует об их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.

Интеграция государственных и общественных форм самоуправления в полной мере может быть реализована исключительно на местном уровне народовластия. Объединительные начала в деятельности Советов, развивающиеся на основе принципа "все более широкого привлечения трудящихся к участию в управлении", проявлялись не всегда однозначно. В условиях государства диктатуры пролетариата провозглашалось верховенство рабочих и крестьян, в условиях общенародного государства речь идет о социалистическом самоуправлении народа Положение о социалистическом самоуправлении народа впервые было сформулировано в новой редакции Программы КПСС, принятой XXVII съездом КПСС в марте 1986 г..

Особенностью местных Советов было то, что они, будучи элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения (т.е. путем местных выборов), перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны. При этом обеспечивалось всестороннее участие граждан (населения) в повседневной деятельности Советов.

Идеологемой, умело используемой при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас "вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью". И действительно, внешне картина была впечатляющей - вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-заводских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного поселения непосредственно) См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 52..

В.И. Васильев отмечал, что "сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше), и они приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная их направленность изменилась"

Сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу в особой степени свойственно для советского периода. Рассматривая принципиальный вопрос, связанный с ролью представительных органов в механизме Советского государства, отмечая усиление воздействия Советов на все сферы хозяйственной и социально-культурной жизни, А.И. Лукьянов подчеркивал важное значение двуединой задачи того времени: необходимость борьбы, с одной стороны, с чрезмерной централизацией властных функций, а с другой - с местничеством под флагами превращения Советов на местах в органы самоуправления См.: Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 110..

Несомненно, основные функции Советов народных депутатов (объединение народа, выражение воли и интересов народа, возведение их в государственную волю, верховного руководства общими делами) в неодинаковой мере были свойственны Советам разных уровней. Для местных Советов низового уровня государственно-властные начала имели не первостепенное значение и носили декларативный характер. Главная их функция - непосредственное руководство в отношении подчиненных предприятий, организаций и учреждений, реализация всего комплекса вопросов по жизнеобеспечению населения на подведомственной территории. На этом этапе как основные идеи, определяющие и направляющие организацию работы Советов, конституционное закрепление получили принципы демократического централизма, социалистической законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов и депутатов Советов перед населением, систематического информирования Советами населения о своей работе и принятых решениях.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвида­ция земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправ­лению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, эко­номико-социальную, финансовую и, в определенной степени полити­ческую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опира­лись на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип един­ства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунисти­ческой партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствова­ния, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйствен­ного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении пар­тийного руководства под местное управление были переданы: земле­устройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появи­лись муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925т. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. - Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представите­лем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность .

В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития - пери­од «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризу­ющийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособ­ленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «само­управление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.

5. Современное состояние местного самоуправления в российской федерации

Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:

1989-1991 гг. - начальный этап восстановления местного само­ управления;

1991 - 1993 гг. - органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;

1993-1995 гг. - регулирование вопросов местного самоуправ­ления в рамках конституционной реформы;

1995-2003 гг. - реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации»;

с 2003 г. по настоящее время - переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции».

Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неодно­кратно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансиро­ванное экономическое и социальное развитие территорий без факти­ческого расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что пред­ставлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И наконец, с начала 1990-х гг. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.

Начальный этап развития местного самоуправления (1989- 1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территори­ального общественного самоуправления. Одновременно на предприяти­ях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов тру­довых коллективов.

Развитие малого предпринимательства и расширение местной ини­циативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание право­вой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впер­вые было законодательно закреплено понятие коммунальной собствен­ности.

На следующем этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для фор­мирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправ­ления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в грани­цах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федера ции модель системы органов местного самоуправления с достаточно силь­ным главой администрации. Эти законы позволили начать возрожде­ние местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые реше­ния была заменена системой глав администраций, действующих на прин­ципах единоначалия.

Принятие закона стимулировалопроцесс формирования институ­тов местного самоуправления, особенно территориального обществен­ного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдер­живалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к авгус­товским событиям 1991 г.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Следующий этап (1993-1995 гг.) характеризуется регулировани­ем вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликви­дирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках кон­ституционной реформы процесс децентрализации получил свое логи­ческое завершение: был провозглашен институт местного самоуправле­ния как самостоятельная структура в системе публичной власти, обла­дающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения - на основе права иметь собственный бюджет, фор­мирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в вы­боре организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправ­ления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправ­ления (мэров), в основном - в крупных городах.

Следующий этап становления местного самоуправления в Россий­ской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Пра­вительством Российской Федерации была принята Федеральная программа государственной под­держки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерацииизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъек­тах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Рос­сийской Федерации были утверждены «Основные положения государ­ственной политики в области развития местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». Для организации взаимодействия органов мест­ного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглав­ляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.

В то же время при реализации местного самоуправления обнару­жился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политиче­ская нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосре­доточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном зако­нодательстве существенно подорвали финансовую базу местного само­управления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возло­жен значительный объем государственных полномочий, не обеспечен­ных финансированием.

В целях активизации процесса становления местного самоуправ­ления Правительством Российской Федерации была разработана и при­нята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.

В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегу­лированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в резуль­тате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РЕФОРМЫ И ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С 2002 г. в России началась административная реформа, призван­ная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объе­мом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Феде­ральный закон № 131 - Ф3 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. В полную силу новый закон о мест­ном самоуправлении вступил с 1 января 2009 г., а в порядке эксперимента реализовался в Ставропольском крае и Новосибирской области.

В Ставропольском крае приняты законодательные акты: о границах муниципальных образований, по вопросам организации местного самоуправления на территориях районов и о межбюджетных отно­шениях. Указанные нормативные акты меняют структуру местных органов власти, закрепляют двухуровневый местный бюджет (зафиксировано образование 9 городских округов, 26 муниципалите­тов на районном уровне и 280 - на поселенческом, общее количество муниципальных образований в Ставропольском крае насчитывает 315) и регулируют взаимоотношения между органами государственной вла­сти Ставропольского края и органами местного самоуправления муни­ципальных образований, входящих в состав Ставропольского края.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились пра­вовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований.

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отно­шений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систе­му страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного само­управления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.

Реформу местного самоуправления в современной России следу­ет рассматривать как часть общего процесса становления новой россий­ской государственности, который обусловливает существенные каче­ственные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансо­вых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфра­структуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), поли­тических (падение доверия населения к институтам власти) трудно­стей.

Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправле­ния в Российской Федерации:

финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обяза­тельства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущ­ности и возможностях самоуправления;

сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в мест­ ном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным мето­дам управления;

недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;

дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправление особенно в сельской местности и др.

В ходе первой русской революции 1905 - 1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти - Советы рабочих депутатов, заменявшие собой подконтрольные правительству органы городского самоуправления, а также органы административного управления. Формировались новые органы из представителей, делегированных коллективами рабочих заводов и фабрик, вставших на борьбу с самодержавным строем и его органами власти.

Попытки учредить новую власть были подавлены, как и в целом революционные выступления народа. Однако опыт Советов не был забыт. После падения самодержавия в России в феврале 1917 г. Советы стали создаваться повсеместно как органы самоуправления трудового народа - именно отсюда их наименования: Советы рабочих депутатов, Советы крестьянских депутатов и даже Советы солдатских депутатов. Советы брали на себя властные функции, действуя параллельно с органами Временного правительства на местах или даже заменяя их. В Советах пытались занять ключевые позиции политические партии, оказавшиеся на гребне революционных выступлений в России. Партия, ставшая впоследствии правящей в России, социал-демократов - большевиков устами и работами своего лидера В.И. Ленина провозгласила Советы государственной формой власти после победы социалистической революции.

Таким образом, Советам суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. В основе понятия "Совет" лежали представления о демократии как правлении, осуществляемом самим народом с помощью избираемых им коллегий выборных лиц, заседающих в органе власти, советующихся друг с другом по поводу предстоящих решений и принимающих их посредством демократического большинства.

Можно видеть определенную связь создаваемых Советов как коллегиальных органов власти с существовавшими издавна в России крестьянскими общинами, а также с органами земского и городского самоуправления. Правда, от последних Советы отличало то, что Советы формировались из представителей простого, трудового народа, в то время как в органах земского и городского самоуправления большинство составляли представители благородных и имущих сословий. В этом плане Советы были ближе к крестьянской общине, которая строилась на самоуправлении самих крестьян. Не случайно представители различных идеологических направлений полагали, что именно крестьянская община явилась почвой советского строя; сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы "урбанизировали" идеи крестьянского самоуправления 1 . К этой позиции склоняется и академик Ю.С. Кукушкин: рассматривая крестьянскую общину как фундамент русской государственности, он делает вывод, что крестьянские общинные традиции дали новый сплав, из которого созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов 2

Тем не менее вскоре после победы Октябрьской революции 1917 г., знаменовавшей победу власти Советов, наблюдается отказ от официальной концепции местного самоуправления. Господствующей стала концепция местных Советов как части единой общегосударственной советской власти. Каждый Совет - вплоть до сельского, поселкового - теперь рассматривался как орган государственной власти, действующий от имени Советского государства, входящий в систему государственных органов.

Причины перехода местных советов к новой концепции следующие:

1) превращение каждого Совета в орган государственной власти, действующий от имени государства, по мысли теоретиков данной концепции, укрепляет Совет, повышает его авторитет, заставляет неукоснительно выполнять решения последнего. За Советом стоит мощь государства, которая, если понадобится, будет приведена в действие для обеспечения воли, актов и интересов Совета;

2) каждый Совет по этой концепции является частью общегосударственной системы руководства и управления, он участвует в реализации задач государства;

3) вместе с тем Совет имеет возможность довести местные проблемы до вышестоящих органов, сделать их решение частью общегосударственных задач. По принципу так называемой обратной связи местный Совет вправе участвовать в обсуждении проблем, которые надо решать на более высоких уровнях управления, сообщать свое мнение и добиваться его учета вышестоящими органами;

4) соответственно, нет места и всяким мыслям о самостоятельном и независимом положении Совета в системе власти. Не существует каких-то местных дел, отличающихся от государственных, реально все местные дела есть продолжение дел государственных применительно к определенной территории. Нет почвы для приводившейся ранее общественной теории самоуправления, восприятия местных Советов как общественно-хозяйственных органов;

5) включение местных Советов в единую систему государственной власти усиливало государственный контроль не только за соблюдением ими законности, но и в целом за деятельностью Советов. Они обязаны неукоснительно выполнять решения вышестоящих органов власти. Последние были вправе приостанавливать и отменять решения местных Советов в случаях их незаконности и нецелесообразности.

В 1920-е и 1930-е гг. вышестоящие органы могли даже распускать низовые Советы, если, по их мнению, они проводили чуждую классовую политику.

Несмотря на официальный отказ от концепции местного самоуправления, во многих отношениях Советы как органы власти советского периода были сродни органам местного самоуправления в дореволюционной России и западным аналогам местного самоуправления: местный интерес все равно сохранялся в их деятельности; Советы старались решать все вопросы с учетом общих интересов государства, в свою очередь, привлекая его внимание к своим нуждам; формировались местные Советы путем выборов (на первых этапах советской власти на основе сочетания производственного и территориального принципов, когда большинство депутатов избиралось по заводам и фабрикам, а некоторая часть - также и по месту жительства граждан; далее - только по территориальному принципу); вопросы решались в коллегиальном порядке на сессиях Советов и заседаниях их исполнительных комитетов; население привлекалось к деятельности Советов.

Характеризуя местное самоуправление как независимое основание общественной жизни, обеспечивающее реализацию интересов проживающих на компактных территориях граждан, в противовес сильной абстракции "общественного интереса в целом", чьим выразителем выступает государство, Г.В. Барабашев отмечал, что "всяческие дефиниции местного самоуправления - в его советском варианте, муниципальном или любом другом - должны исходить из двух оснований общественной жизни. Во-первых, учет своего местного интереса должно реализовывать именно местное самоуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо иные органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, а не клянчить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Во-вторых, оно должно быть проводником общего интереса, действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном управлении" 3 .

Советское общество зачастую характеризуется как классовое. С этим трудно спорить. Однако надо принять во внимание ряд факторов. Прежде всего, предшествовавший ему строй в царской России также являлся классовым, в нем основой власти были имущие слои, а трудовая масса весьма ограниченно допускалась во власть. Классовость советского строя состоит в том, что эти слои (дворяне, капиталисты) отстранялись от власти, а ранее неимущие слои получали право формировать новую государственную власть и участвовать в отправлении ее функций, тем самым управляя своей жизнью. Следовательно, можно говорить о том, что концепция самоуправления советского периода строилась на классовой основе, когда трудящиеся (впоследствии народ) не знают над собой никакой власти, кроме власти их собственного объединения. Это означало, что трудящиеся получали возможность самостоятельно управлять государством и обществом на всех уровнях - местных и центральных. Само государство создавалось как объединение Советов, а Советы при этом рассматривались как "работающие корпорации", самостоятельно принимающие решения, исполняющие их и осуществляющие контроль за их осуществлением.

Отсюда допустим вывод о существовании местного самоуправления в период советского строя. Безусловно, самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, отличалось от моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной. Советскую социалистическую модель самоуправления, реализуемую на местном уровне, следует рассматривать, опираясь на анализ реального, освобожденного от политизированного, взгляда на сущность проблемы.

Как известно, во второй Программе партии, принятой на VIII съезде РКП(б), было закреплено, что Советское государство в несравненно более широком виде, чем где бы то ни было, осуществило "местное и областное самоуправление без каких бы то ни было сверху назначаемых властей" 4 .

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, анализируя деятельность местных Советов народных депутатов, отмечали: "Самоуправление на уровне административно-территориальных единиц в советской юридической литературе иногда характеризуется как местное самоуправление. Однако это допустимо в той мере, в какой оно указывает на определенный уровень системы социалистического самоуправления народа в целом". Корифеи советского строительства признавали местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: "Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее - органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике" 5 . Очевидно, что по своей сути Советы являлись органами местного самоуправления, особенно в функциональном плане. Функции местных Советов - это функции местного самоуправления, занимающие основное место в практической повседневной жизни. Однако политическая составляющая деятельности местных Советов, включенных в единую систему органов государственной власти, ставила перед ними задачи более широкого плана, не свойственные местному самоуправлению в традиционном смысле. В первую очередь речь шла об обеспечении единства интересов центра и мест.

Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов проводил мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления: "Мы взяли жизнь как она есть, старались выделить жизнеспособное от гиблого и переходящего... Кто верит в будущее России и творческие силы русского самоуправления, для кого наблюдение - лучшее руководство... не учи, а учись. Приди, признай самобытность и своеобразие наших форм прогресса и помоги ему! Верь, что выйдет хорошо" 6 . Велихов заинтересован в реализации муниципального самоуправления через Советы. И позже он дает позитивный ответ на вопрос: "Существует ли местное самоуправление в СССР?": "Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая коммунальный принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличие местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми направлениями, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует" 7 . Принимая во внимание жесткую встроенность местных Советов в общегосударственную систему, ограниченность их самостоятельности, он приходит к выводу, что "самое уязвимое место местного самоуправления не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области".

Специфика Советов как сочетающих начала власти и самоуправления подчеркивается отечественными учеными и на последующих этапах, особенно когда возникает проблема более полного использования потенциала Советов в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве. В частности, как отмечалось в параграфе, посвященном развитию науки муниципального права, несмотря на официальное непризнание концепции местного самоуправления, профессор В.А. Пертцик "осмеливался" посвятить ему свою монографию (1963 г.) 8 , а профессор Л.А. Григорян в своей монографии 1965 г. уделяет большое внимание началам самоуправления в сути и деятельности Советов 9 . В постсоветское время также отмечается существование самоуправления в Советском Союзе в разное время. Так, по признанию Т.М. Говоренковой, которую нельзя отнести к апологетам советской системы, существовало советское самоуправление, не имеющее аналогов в мировой истории, организация которого в период восстановления хозяйства 1920-х гг. была уникальна своей встроенностью в советскую систему 10 .

На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.

В основе своей это направление деятельности Советов, не вступая в противоречие с их государственной природой, создавало условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер деятельности Советов свидетельствует об их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.

Интеграция государственных и общественных форм самоуправления в полной мере может быть реализована исключительно на местном уровне народовластия. Объединительные начала в деятельности Советов, развивающиеся на основе принципа "все более широкого привлечения трудящихся к участию в управлении", проявлялись не всегда однозначно. В условиях государства диктатуры пролетариата провозглашалось верховенство рабочих и крестьян, в условиях общенародного государства речь идет о социалистическом самоуправлении народа 11 .

Особенностью местных Советов было то, что они, будучи элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения (т.е. путем местных выборов), перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны. При этом обеспечивалось всестороннее участие граждан (населения) в повседневной деятельности Советов.

Идеологемой, умело используемой при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас "вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью". И действительно, внешне картина была впечатляющей - вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-заводских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного поселения непосредственно) 12 .

В.И. Васильев отмечал, что "сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше), и они приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная их направленность изменилась"

Сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу в особой степени свойственно для советского периода. Рассматривая принципиальный вопрос, связанный с ролью представительных органов в механизме Советского государства, отмечая усиление воздействия Советов на все сферы хозяйственной и социально-культурной жизни, А.И. Лукьянов подчеркивал важное значение двуединой задачи того времени: необходимость борьбы, с одной стороны, с чрезмерной централизацией властных функций, а с другой - с местничеством под флагами превращения Советов на местах в органы самоуправления 13 .

Несомненно, основные функции Советов народных депутатов (объединение народа, выражение воли и интересов народа, возведение их в государственную волю, верховного руководства общими делами) в неодинаковой мере были свойственны Советам разных уровней. Для местных Советов низового уровня государственно-властные начала имели не первостепенное значение и носили декларативный характер. Главная их функция - непосредственное руководство в отношении подчиненных предприятий, организаций и учреждений, реализация всего комплекса вопросов по жизнеобеспечению населения на подведомственной территории. На этом этапе как основные идеи, определяющие и направляющие организацию работы Советов, конституционное закрепление получили принципы демократического централизма, социалистической законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов и депутатов Советов перед населением, систематического информирования Советами населения о своей работе и принятых решениях.

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти , в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В 1991 г. были ликвидированы исполкомы – вместо них создали администрации , началось формирование муниципальной собственности , сами органы местного самоуправления формально уже не входили в систему государственной власти .

В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года. Все местный советы были распущены, а глав местных администрации назначал Президент РФ . Вместо советов были созданы представительные органы.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как

отнесение местного самоуправления к формам народовластия

гарантированность местного самоуправления

наличие у местного самоуправления собственных полномочий

организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти

существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". В период с 1993 – 1995 завершилось формирование муниципальной собственности, начались проводится выборы глав муниципальных образований .

Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В 2005 г. вступил в силу новый ФЗ.

Муниципальная реформа направлена на

конкретизацию финансовой основы местного самоуправления,

приближение муниципальной власти к населению,

уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований,

формализацию нескольких моделей местного самоуправления,

развитие форм территориального общественного самоуправления.

Конкретизация финансовой основы предполагает, во-первых, определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства, во-вторых, четкое разграничение в рамках гражданского, административного, земельного законодательства объектов публичной собственности разного уровня. Это одно из главных направлений реформы.

Приближение муниципальной власти к населению должен обеспечить вводимый там, где он отсутствует, поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений). В то же время предусмотрен и второй территориальный уровень в виде муниципальных образований муниципальных районов. Крупные города получают статус городских округов, обладающих полномочиями и городского поселения, и муниципального района. Таким образом, предусматривается, что субъекты Федерации, местное население должны иметь оба указанных уровня. Ранее субъекты Федерации вправе были иметь двухуровневую территориальную модель самоуправления, но могли избирать и другие варианты. Насколько новый подход целесообразен, покажет время. Здесь надо принимать во внимание, что ряд субъектов РФ уже избрали территориальную модель самоуправления, в которой акцент был сделан на поселенческий уровень. Итог - стремление многих из них, их муниципальных образований отказаться от данной схемы и выйти на укрупнение муниципальных образований на районном уровне. Главная причина - финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики .

Предусмотрев различный правовой статус муниципальных образований разного типа, уровня и места расположения с более детальным, чем ранее, изложением вопросов местного значения, законодатель осуществляет то, о чем много говорили теоретики и практики. Муниципальные образования значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Очевидно, что в силу этого и их правовой статус, круг задач должны различаться. Однако в Законе от 28 августа 1995 г. такое различие не было заложено. Сильная сторона Закона от 6 октября 2003 г. - допущение, пусть и минимальное, выбора населением разных моделей формирования и организации местной власти. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, главу муниципального образования. Теперь предусмотрены разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Закон от 6 октября 2003 г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (ОТОС). В целом Закон от 6 октября 2003 г. сохранил подход, представляющий собой симбиоз государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная его составляющая усилена. Таким образом, очевидно, что реформа нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления.